关于农村集体及农民土地权利及其行使的思考

2015-08-11 13:08:25


 
关于农村集体及农民土地权利及其行使的思考

/徐焕茹

 

内容摘要  土地权利是农村集体和农民最重要的权利,尊重和保护农村集体和农民土地权益是解决三农问题的前提,也是保障农村稳定和发展的关键所在。为此,有必要梳理农村集体和农民土地权利,明晰其权能以

及正确行使权利的边界。

关键词   农村集体;  农民; 土地权益;  行使

《中华人民共和国农业法》第一条规定农业在国民经济中居于基础地位, 第三条规定国家把农业放在发展国民经济的首位。从党的十一届三中全会以来,我党每年的一号文件都是关于三农问题(农业、农村和农民问题)的,可见党和国家极为重视三农问题。三农问题是关系国家发展和稳定的首要问题。众所周知,我们国家的政权是走农村包围城市的道路依靠农民的支持夺取的,为什么能取得农民的支持,主要是我们党通过打土豪分田地即赋予农民土地权益的政策,赢得了广大农民的支持。那么在建设和发展新中国的历程中,同样要依靠广大的农民,农民不富裕,就不能说国家已经富强,农村不稳定,国家不可能稳定。从法律的角度讲,土地权利是农村集体和农民最重要的权利。土地是农民赖以生存和发展的基础。马克思有一句名言,土地是财富之母。丧失了土地,农民就丧失了根基。尊重和保护农村集体和农民土地权益是解决三农问题的前提,也是保障农村稳定和发展的关键所在。如何保障农村集体和农民的土地权利是目前我国面临的最重大的课题。为此,有必要梳理农村集体和农民土地权利,明晰其权能以及正确行使权利的边界。

一、农村集体的土地所有权及其行使

土地所有权是我国的土地所有制在法律上的表现形式,我国宪法第六条规定:“ 中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地是最重要的生产资料。我国实行的是土地公有制即全民所有制和农村劳动群众集体所有制。与我国土地的全民所有制和农村劳动群众集体所有制相适应,我国的土地所有权有两种:土地的国家所有权和农村集体土地所有权。我国宪法第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”

宪法是我国的根本大法,具有最高的法律效力。其他法律法规均应以宪法为依据。法律上的权利从根本上讲均来源于宪法。从上面的引述可见农村集体及农民的土地权利也是有宪法依据的。当然农村集体及农民的土地权利主要是由其他法律法规加以规定的。最主要是根据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规,《物权法》第五条规定:物权的种类和内容,由法律规定。”这就是我们通常讲的物权法定原则。根据物权法定的原则,我国物权法和土地管理法和其他法律法规具体规定了土地物权的种类和内容。就农村集体土地所有权而言,《土地管理法》第八条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”

    农民集体作为土地所有权人对土地可以行使法律规定的占有、使用、收益和处分的权能。具体如下:

1农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。(《土地管理法》第十条);

2、农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用包括发包给本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产,也可以按规定发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地还可以依法用于非农业建设。(《土地管理法》第九条、第十一条、第十四条)

对于农民集体土地所有权的行使还必须明确如下几点:

其一、对农民集体所有的土地行使经营管理权的农村集体经济组织指的是什么?根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条的规定,农村集体经济组织,是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织,包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。其二、对于农村集体经济组织的组织结构和议事方式应了解如下规定:第九条规定:农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会;第十条规定:农村集体经济组织成员大会应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加,或者有本组织2/3以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议,应当有本组织2/3以上的成员代表参加,所作决定应当经到会代表2/3以上通过。第十一条规定:农村集体经济组织设立3-7人的社委会或者理事会和3-5人的民主理财监督小组或者监事会。每届任期3年至6年,具体任期由县级以上人民政府决定,可连选连任,但不得交叉任职。其三、根据广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定,农村集体经济组织享有集体土地的所有权。其四、根据广东省农村集体经济组织管理规定》第十八条的规定,农村集体经济组织证明书是农村集体经济组织的身份证明,县级人民政府或者不设区的市人民政府免费向农村集体经济组织颁发组织证明书,具体工作由农业行政主管部门负责。

农村集体土地所有者所享有的农村集体土地所有权不是绝对所有权,在行使时应受到法律规定的限制:主要表现在:1、对农村集体土地实行用途管制,未经批准不得改变土地用途,如第十二条规定: 依法改变用途的,应当办理土地变更登记手续。第三十一条规定:国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地,而且国家实行基本农田保护制度。第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”如国务院有关部门多次重申农村集体土地不得用于经营性房地产开发,农村集体经济组织不得开发、销售小产权房。2、对于国家基于公共利益的需要征收、征用农民集体所有的土地,农村集体经济组织有配合的义务,但同时享有获得补偿的权利。物权法第四十二条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。第四十四条规定因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产包括农民集体所有的土地。但问题是:何为公共利益?公共利益是指不特定社会成员可直接享受的利益。梁慧星教授领衔起草的《物权法草案建议稿》对公共利益是这样界定的:“公共利益是指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水地的保护、森林保护事业以及法律规定的其他公共利益。”具体可参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》 关于公共利益界定的规定,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定:为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:  (一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;  (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。我们注意到不少地方政府以公共利益为幌子征收集体土地,尔后,改变征地时确定的用途和项目,将所征收的集体土地,以高价出让给房地产商或企业从事房地产开发或工商业活动,由此获取巨额的差价。这也就是通常讲的“卖地财政”。此举明显违法法律的规定,严重损害了农村集体及农民的合法权益。农村集体土地所有者是有权拒绝这种征收行为的。关于农民集体所有的土地被依法征收可获得的补偿,物权法第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十六条规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

   二、农民的土地承包经营权及其行使

     我国物权法第十一章专章规定农民的土地承包经营权,土地承包经营权属于用益物权。是指土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。关于土地承包经营权的权利期限,物权法第一百二十六条分两款作出规定:第一款规定:耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。第二款规定:前款规定的承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。关于土地承包的方式和原则,《中华人民共和国农村土地承包法》有明确的规定,其中第三条第二款规定:“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。” 可见,农村土地承包分为家庭承包和不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩即四荒地的承包。对于以家庭承包方式承包农村土地的,第十八条规定了如下承包的原则:“(一)按照规定统一组织承包时,本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利,也可以自愿放弃承包土地的权利; (二)民主协商,公平合理; (三)承包方案应当按照本法第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意; (四)承包程序合法。”必须说明的的是,根据农村土地承包法第四十四和第四十五条的规定,对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式发包,当事人的权利和义务、承包期限和承包费等合同条款通过招标、拍卖、公开协商等方式确定。

农民的土地承包经营权作为一种用益物权主要享有如下权能:根据农村土地承包法第十六条规定:承包方享有下列权利:(一)依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;就流转权利而言,以家庭承包方式取得的土地承包经营权和通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的四荒地的土地承包经营权共同的流转方式是,都可以采取转让、出租或者其他方式流转,但这两种方式取得的土地承包经营权在权能上也存在差异,表现在:以家庭承包方式取得土地经营权不能抵押,而通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩即四荒地的土地承包经营权则可以抵押。对此,《中华人民共和国担保法》第三十四条第一款第(五)项规定:抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。物权法第一百八十条第一款(三)项也规定:债务人或者第三人以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押。(二)承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿; (三)法律、行政法规规定的其他权利。但农民作为土地承包经营权的权利人也应根据农村土地承包法第十七条的规定承担如下义务:(一)维持土地的农业用途,不得用于非农建设; (二)依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害; (三)法律、行政法规规定的其他义务。在现实中有些农民有错误的认识,认为承包地是自己的,可以随意改变用途,如建房、出租给他人办厂,这是违法的。

还必须指出的是,农村土地承包法第四十八条明确规定 :“发包方(指农村村集体经济组织或者村民委员会或者村民小组)将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”而且第四十七条规定以其他方式承包农村土地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权。因此如果农村村集体经济组织或者村民委员会或者村民小组将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,未事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准的或剥夺在同等条件下本集体经济组织成员的优先承包权的无效,不受法律保护。

    三、农民的宅基地使用权及其行使

    根据物权法第一百五十二条的规定:宅基地使用权是农民享有的另一种用益物权,是指依法利用集体所有的土地建造住宅及其附属设施的权利。《中华人民共和国土地管理法》第第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”而且根据2014121住房城乡建设部颁布的《乡村建设规划许可实施意见》第二条规定:在乡、村庄规划区内,进行农村村民住宅、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设,依法应当申请乡村建设规划许可的,应按本实施意见要求,申请办理乡村建设规划许可证。”如未取得乡村建设规划许可证兴建的建筑物即属违法建筑,将面临处罚或被依法拆除。

在这里还必须强调指出的是,国土资源部办公厅住房城乡建设部办公厅关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》明确规定:“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房和“小产权房”。

以上简要论述了农民集体和农民享有的土地物权以及如何正确行使权利的边界。物权有一个根本的属性就是排他性,物权法第第二条第三款规定:“本法所称物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。”第四条进一步规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”也就是说物权作为一种排他性权利,权利人以外的其他人都是义务人,都负有尊重和不侵犯物权人物权的义务。因此,各级政府、任何单位和个人都应尊重农民集体和农民享有的土地物权,不得侵犯农民集体和农民享有的土地物权。同时,农民集体和农民享有的土地物权也不是绝对的权利,也就是说,任何物权都负有法定的义务,如前所述,国家出于公共利益的需要,有权征收农民集体和农民享有的土地物权,被征收人有配合的义务,当然也依法享有获得合理补偿的权利。

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